□本報記者餘瀛波
  食品安全法修訂草案在立法說明中指出,此次修訂的總體思路,是要建立最嚴格的全過程監管制度。按照通俗理解,這個全過程,顯然應當是從“田間地頭”開始。
  但是,修訂草案在其總則中提到:供食用的源於農業的初級產品(以下稱食用農產品)的質量安全管理,遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是,制定有關食用農產品的質量安全標準、公佈食用農產品安全有關信息,應當遵守本法的有關規定。
  對此,北京大學法治與發展研究院高級研究員劉兆彬認為,用食品安全法和農產品質量安全法分別調整食品和食用農產品,是我國法律體系不完善的突出表現,也存在巨大的食品安全隱患。他建議,廢止農產品質量安全法,將其相關內容納入食品安全法。
  何謂農產品?按照農產品質量安全法規定,農產品是指來源於農業的初級產品,即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。實際上,農產品還包括一些不能吃的,比如棉花、蠶絲、花卉、樹木等林木製品。
  “結合法律相關條款,從立法目的、監督檢查和處罰範圍分析,我們基本可以認為,農產品質量安全法所指的‘農產品’,是指‘食用農產品’。”劉兆彬說。
  對於修訂草案將“食用農產品”排除在外,劉兆彬指出,這首先是概念上的混亂。
  “食品安全法在附則中有明確的食品定義,即各種供人食用或者飲用的成品和原料。但在總則中為了兩法銜接又給出一個食用農產品的概念。不知二者在內涵、外延是什麼關係?如果二者併列,則應當給出本質區別;如果二者包含,則不必重覆,引起混亂。”
  “而在農產品質量安全法中,對什麼是食用農產品則連個定義都沒有,只是散見於個別條款。但有一點很明確:農產品不等於食品。因此,用農產品質量安全法來監管原食品和食品原料,顯然是非常不科學、非常不嚴謹的做法。”劉兆彬說。
  其次是制度設計上的混亂。劉兆彬指出,在農產品質量安全法中,有許多不嚴謹之處。
  比如,定義質量安全時,用質量符合安全即等於質量安全。定義農產品時,用初級產品來涵蓋獲得的植物、動物、微生物及其產品。定義監管主體時,有農業主管部門和其他有關部門,但在監管檢查、法律責任中,並無其他有關部門。
  而在定義農產品的生產者時,使用了農產品生產企業和農民專業合作組織的概念,“似乎生產者是一回事,企業是另一回事,二者有時又是同一回事。”
  劉兆彬介紹,在監管制度的設計上,農產品質量安全法的大部分內容都放在了外部性管理上,如產地、環境、農業投入品、產品包裝、標識等。
  “而恰恰對食物本身的安全性、營養性、物理、化學、生物等理化指標、感官指標的監管上,只用標準一詞涵蓋了事,而我們的標準又是最短缺、最不明確的。於是出了問題全怪標準,生產者、經營者、監管者都沒什麼責任了。這是巨大的黑洞!”他說。
  再次,兩法銜接上有斷裂。劉兆彬指出,修訂稿對食品安全法和農產品質量安全法的銜接只有一兩條原則規定。
  劉兆彬告訴記者,仔細對照兩法,無論是食品的概念、制度安排、監管主體、監管對象、檢驗檢測、法律責任等重大內容上,根本無法銜接,都是各乾各的事。
  “而當今世界各國對食品安全的監管大都是從田間到餐桌一個完整的鏈條,分工和主管部門可以有不同主體,但監管制度應當是高度一致的。特別是對食品源頭這一塊,前後不銜接,會留下巨大的安全隱患。”他說。
  劉兆彬認為,我國食品安全法實施五年來,食品安全形勢依然嚴峻,很重要的原因就是由於兩法斷裂,源頭這一塊沒有管住管好。“源頭管不好,加工、流通、餐飲管的再嚴格也是事倍功半。”
  劉兆彬建議,廢止農產品質量安全法,將其相關內容納入食品安全法。保持食品安全監管制度的一致性、完整性、科學性,在分工上可由農業、林業、食藥等部門各司其職。
  “回顧歷史,當年制定農產品質量安全法時,很多人就提出它具有過渡性。有了食品安全法後,確應將二者統一,否則既浪費了立法資源,又造成斷裂和低效!”他說。
  (原標題:專家建議廢止農產品質量安全法)
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